南亚跨界河流对地区安全的挑战和机遇
2010年12月22日
摘要
全球化时代国家之间的相互依存度不断提高，不仅体现在促进经济发展和维护安全稳定领域，也体现在保护生态环境和应对气候变化领域。在这一背景下，出于资源开发和环境保护的考虑，跨界河流国家之间的互动日益频繁。跨界河流正成为影响地区安全的重要因素之一。南亚独特的地缘政治特征和国家地理分布突显了跨界河流对地区安全的影响。本文拟以南亚为例，分析跨界河流对地区安全的挑战和机遇，并试图回答中国如何进行政策选择。
一、跨界河流与地区安全
广义上讲，“跨界河流是指其组成部分位于两个或更多的国家的领土之上或管辖权之下的水域，包括海洋、大海洋生态系统、封闭或半封闭的海口、河口以及具有跨国界流域或共同边界的河流、湖泊、地下水系统和湿地等。”[①] 本文所指的跨界河流（或国际河流）主要是指具有跨国界流域的河流，即流经两个或两个以上国家领土的河流。
目前世界上有263条跨界河流，跨界河流流域面积约占地球总面积的45%。[②] 跨界河流的水资源占地球总淡水资源的80%，约1/4的国家的国土属于国际河流范畴，1/2以上的国家有一半以上的国土为国际河流范围，生活在国际河流流域的人口约占世界总人口的40%。[③]
跨界河流将流域内不同的国家联系起来，创造出密切的关系，但这种关系是不对称的上下游关系，河流的自然属性决定了下游国家对于上游国家的选择往往具有潜在的脆弱性。这也是下游国家在处理与上游国家的跨界河流争端中往往处于不利地位的重要原因。但即使如此，上下游国家之间仍然存在着相互依赖的方面。[④] 从整体主义观点看，跨界河流流域内各国的利益是休戚与共的。[⑤] 如果上下游国家之间不能妥善处理相互关系，那么在安全领域就有产生冲突的危险，使得地区安全局势面临潜在的动荡。
在水资源缺乏的背景下，二十一世纪时常被认为是很可能会发生水资源战争的时代。[⑥] 但具体到跨界河流对国家间冲突和地区安全的影响而言，水资源的稀缺性并不具有足够的解释力。理论上讲，分享同一跨界河流的国家越多，发生纠纷或产生冲突的可能性就越大。拥有共同跨界河流的国家在政治制度、民族宗教、安全战略等方面的差异也发挥着巨大的作用，尤其当一国所依赖的水源被认为是处于敌意国家的控制之下时，发生水冲突的可能性就更大。
但2000年3月在海牙举行的第二届世界水论坛公开抨击了“全球水战争的神话”，而是认为水资源可以作为合作的手段。历史证据也表明，水资源很少成为国家间武装冲突的主要原因。[⑦] 前南非水务及森林部长与世界水坝委员会主席卡德尔·阿斯慕认为，水天生就会使敌对的共有河流使用者进行合作，哪怕在其他问题上他们剑拔弩张。[⑧] 跨界河流的流域国家完全可以利用共享河流这一平台，通过合作解决水资源的管理与分配问题，避免水冲突的发生；同时以跨界河流的水资源合作为纽带，充分利用合作的溢出效应，维护地区安全的稳定和发展。
二、南亚跨界河流对地区安全的挑战
在南亚地区，围绕跨界河流水资源分配而产生的国家间的矛盾和冲突正日益增加，成为导致上下游国家间关系紧张的现实因素，对地区安全与稳定构成巨大的潜在威胁。
南亚跨界河流水资源争端主要存在于印度与其邻国之间，涉及两大水系：印度河水系和恒河—布拉马普特拉河—梅格纳河水系。前者存在于印度与巴基斯坦之间；后者存在于印度与尼泊尔、印度与孟加拉国之间。南亚跨界河流争端有三种类型：印尼争端——尼泊尔虽处于上游地位，但完全被印度控制；印巴争端——巴基斯坦虽处于下游，但拥有对印度展开一定反击的能力；印孟争端——孟加拉国处于下游，且完全无力对印度进行反击。
印巴关于印度河的冲突始于1947年印巴分治不久，冲突的中心是关于印度河盆地六条河流的水资源分配问题。印度河及其五条支流是印度、特别是巴基斯坦最重要的灌溉水源。1947年的分治线将流经印度和巴基斯坦的印度河一分为二，印度为上游国家，但上述河流都流向了巴基斯坦。1960年，印巴签署了《印度河水条约》[⑨]，将上述河流的水资源在两国之间进行了分配。尽管《印度河水条约》已经达成了近40年，印巴之间的水资源争端仍然是“一个潜在的战争导火索”[⑩]。巴基斯坦不仅指责印度违反了《印度河水条约》的规定，占据了过多的水资源，而且要求修改该条约，认为据之建立的水资源使用的法律框架一直是有利于印度的。两国之间关于跨界河流水资源重新分配问题的对话正在开展之中，但却迟迟未能取得进展。这不仅引起了巴基斯坦国内民众的强烈不满，而且也为一些极端分子提供了新的契机。前身为反印极端组织“虔诚军”的“达瓦慈善会”领导人呼吁人们对印度发起“水圣战”。[11] 一旦极端分子涉足跨界河流争端，必将会对地区安全造成巨大的威胁。
印孟之间关于恒河-布拉马普特拉河-梅格纳河的水资源争端是南亚跨界河流争端的另一个重要部分。[12] 印度-孟加拉国联合河流委员会确认两国共同拥有的水系超过140条。[13] 孟加拉国位于所有这些河流的下游。在1996年双方签署《恒河水条约》之前，主要的争端集中于印度于70年代初在恒河上修建的法拉卡大坝。1996年的条约尽管使双方在对水的分配总量上达成一致，但矛盾依然存在，孟加拉国坚信条约对其不公平。[14] 近年来印度又提出了“内河联网工程”，访计划实际上是拦截从印度流入孟加拉国的大小54条跨界河流河水，输入印度南部和东部缺水地区，这无疑将影响孟加拉国近亿人的生存和生态环境。为此，孟加拉国水资源部长哈迈德指出将这些河流联网的想法十分危险，会危及孟加拉国全境，引起灾难。[15] 2005年，印度安全部队企图在邻近孟加拉国的阿考拉地区没收孟加拉国农民的取水灌溉设备，遭到孟方步枪队的阻拦，双方发生激烈武装冲突。孟加拉国一再警告印度，新德里要想主宰恒河，那就是对一亿多孟加拉国人民的宣战。[16]
总之，长期以来，南亚国家之间在跨界河流水资源问题分配和管理上存在比较严重的误解和分歧。跨界河流水资源引起的冲突对印度和巴基斯坦/孟加拉国和其他国家之间的双边关系产生的负面影响已经持续了几十年，未来还可能长期存在。
三、南亚跨界河流给地区安全带来的机遇
虽然形势依然严峻，但南亚发生水战争的可能性却在减小。研究表明，世界上近半数的跨界河流区域（263个中有117个）已经达成了水务合作的协议。这表明国家间的合作不仅是可能的，还是通常的情况。[17] 谈判而不是武力应是最优先的选择。
总体上来看，印度倾向于通过双边和逐项谈判，而不是采取一揽子方案与其邻国就共享水资源问题进行合作。印度反对任何将不同议题连结在一起的做法。[18] 因而，在当前，流域国家应充分利用现有的双边联合委员会机制，充分尊重双边条约的权威，避免水资源问题进一步恶化。与此同时，流域国家应增加互信，教育民众从合作的角度看待水资源问题。“全面的政治协定是建立在互信的基础之上的，或者至少是相信对手真正想寻求结束冲突的和平目标。”[19]
跨界河流流经多国的自然属性将流域国家紧密地联系在了一起，为增进地区和平提供了一个天然的合作平台。除中国外，南亚跨界河流的流域国家都是南亚区域合作联盟（南盟）的成员国。不过，印度虽然认为“必须全盘考虑喜马拉雅水系”，但是“考虑到南盟的发展历程，南盟的发展远未达到人们期待的程度，即已经做好准备承受管理水资源这样的额外任务的程度。”[20]
尽管如此，从长期来看，在解决跨界河流水资源问题上，南盟仍应扮演更加重要的角色，南盟可以成为南亚跨界河流流域国家间以合作方式解决争端的框架。作为初级阶段，在南盟框架内，技术专家、融资、争端仲裁等都可成为地区合作的潜在领域。
四、中国的政策选择
尽管中国是许多南亚跨界河流的发源地，但到目前为止，中国尚未成为南亚跨界河流水资源争端的主要参与者。“盆地的自然和经济因素有效地使中国无法在水政治上扮演重要的直接角色。”[21]
然而，新的迹象表明，中国正日益“被成为”南亚跨界河流水资源争端的利益攸关方。有印度学者指出，印度应该说服其他南亚国家将发源于喜马拉雅山的河流看作一个整体，并与中国讨论这些水资源问题。[22] 印试图弱化其相对于孟巴等国上游国家地位，而突显其相对于中国的下游国家地位，正极力夸大中国对未来南亚水资源安全的巨大威胁和不确定性。中国的上游国家地位成为印度国内炒作“中国水威胁论”的依据之一。[23] 很显然，印度的意图是将南亚其他国家在跨界河流水资源争端上的斗争矛头引向中国。巴孟等国则不仅希望中国在南亚跨界河流水资源争端解决进程中发挥更大的作用，同时还寄希望于美国的干涉，[24] 从而实现水资源政治领域内的权力平衡。
面对新情况，中国应该如何进行政策选择呢？笔者认为，中国要充分理解水资源问题对南亚国家的重要性，在维护主权的同时，还需要考虑下游国家的合理关切，积极探索合作的方式，增加流域内各国的互信和共同发展，减少彼此之间的对立和猜疑，使跨界河流真正成为提升我与南亚国家战略互信的新平台。因此，主动介入南亚跨界河流水资源问题更符合中国的利益。具体而言，短期应从双边接触入手，长期则应着眼于地区合作。
从双边层面来看，尽管在水资源问题上个别南亚国家对中国存在一些误解[25]，但中国仍应积极寻求与其在这一问题上的合作。新世纪以来，水资源问题也一直是中国与南亚国家领导人会见时的主要话题之一。需要注意的是，进行双边跨界河流水资源合作时，中国应避免陷入南亚国家的双边政治对抗中。
南亚学者普遍主张通过多边主义的方式解决水资源争端问题。[26] 长期来看，作为南盟的观察员，中国应将南盟作为双方在跨界河流问题上的重要合作平台。通过在跨界河流问题上建立有效的相互依存体系，不仅可以推动流域国家水资源争端的解决，而且有助于促进整个区域多边合作的推进。
王伟华