对外援助与两岸合作：现状与前景

2010年12月01日

摘要

一直以来，中国大陆尽最大努力对受援国提供援助，其受援对象、援助数额、援助方式、援助内容都有很大变化和增长。大陆力所能及、量力而行、良性的对外援助，受到国际社会的欢迎和称赞，增进了与受援国家的信任和友谊，也为大陆赢得了良好的国际形象。近年来，随着大陆国力上升，国际上以人道主义、国际责任、国际形象等为由对大陆对外援助的期待和要求也随之增加，大陆的援助政策方针也在因应国内外形势变化而调整。在2006年中非论坛北京峰会上，胡锦涛主席宣布了援非“八项举措”，表明大陆对外援助“进入一个新的发展阶段”。 对外援助是台湾参与国际事务的重要手法。在国际援助体系中，台湾的身份和目标都很特殊。在自身尚严重依赖美援发展之时，出于维护“中华民国国际地位”的需要，台湾就已经开展了早期对外援助。20世纪90年代以来，金钱几乎成了台湾对外拓展“国际生存空间”的最大利器，是台湾追求所谓“独立主权”的主要手段。这种“金元外交”的方式在李登辉、陈水扁任内达到顶峰。马英九上台后，以其“活路外交”理念为指导，确立对外援助的“三项原则”和“五大策略”，打造所谓“正当外交”，以取代过去的“支票簿外交”，从根本上改变台湾对外援助的旧有模式。
一、两岸对外援助基本现状
两岸过去在援外领域的交锋和碰撞主要是通过援助筹码对台湾“邦交国”展开争夺，除此之外鲜有交集。在实践中，两岸对外援助运行体系经过数十年发展，各自都积累了许多经验，并形成一套自有的模式和特点。以下就两岸援助的几个主要方面的特征加以分析：
第一，援助对象侧重点不同。中国大陆迄今已经向非洲、亚洲、东欧、拉美和南太平洋地区的160多个国家提供了援助。广大发展中国家一直是大陆对外援助的主要对象，大陆仅在类似卡特里娜飓风的紧急事件中向发达国家提供人道主义援助。上世纪60年代末到70年代初，大陆克服自身困难，先后派出5万多名工程技术人员，帮助坦桑尼亚和赞比亚两国建成了全长1860千米的坦赞铁路。它自1976年7月全线建成后，就成为坦赞经济发展的命脉，树立了中非人民友谊的丰碑，也成为大陆早期对外援助的典范和缩影。大陆60年对发展中国家的援助历程，体现了谋求世界共同发展的国际理念。与之相比，台湾当局援助对象范围较窄，多为其中南美洲、非洲的“邦交国”，是自然环境比较恶劣，国民经济条件比较差的“小国”、“穷国”，这是台湾当局出于政治上原因和自身条件的局限的选择。在“金元外交”的顶峰时期，面对伸手要钱的“邦交国”，台湾地区领导人甚至被戏称为“散财童子”。马英九上台后，也因为“邦交国”接二连三上演“不给钱就断交”要挟戏码而四处救火。根据2000年台湾“外交部”的“国际合作法草案”，台湾援外的优先次序是“邦交国”、具有“建交”潜力的友好发展中国家及具有发展潜力的友好发展中国家。其中，对“邦交国”的援助基本目的是“固邦”，按照其国际影响力大小排列次序，提供数量不一的援助。对于“非邦交国”，根据其自身经济状况和在“外交”上可能为台湾提供的帮助而确定援助次序。
第二，对外援助方式多元化。在目前国际上多边援助、双边援助和非政府援助三种主要方式中，传统上两岸都比较倾向选择双边援助的形式。台湾当局考量在于，偏重官方色彩的双边援助比其它两种援助方式更易传达影响力、附加某些条件，也较容易强化与提升双边当局间的政治与“外交”关系。但如果由于政治原因并不适宜台湾给予直接经济援助，就转而通过多边途径提供援助。如台湾“海外经济合作发展基金管理委员会”选择与世界银行、亚洲开发银行或多边援外机构进行“合作融资贷款”，给予资金短缺、需要援助的“非邦交”受援国优惠贷款。大陆对外援助采纳双边方式也是因为双边援助成本较低、效率高、影响力大、目的明确，并能更好地配合外交政策等原因。一段时间以来，国际社会希望大陆通过多边途径进行国际援助的呼声增加，大陆政府加大了在多边和区域合作机制中援外工作的力度，实施了一大批多边援助项目。从2006年起，大陆开始从联合国粮食计划署的受援国转变为援助国。2008年2月25日，大陆宣布援助世界贸易组织20万美元，主要用于世贸组织的各项日常活动开支，以促进更多的发展中国家加入国际贸易的行列。这是大陆首次向世贸组织捐款。外媒评价，此举标志着大陆不仅通过双边贸易形式帮助发展中国家，还开始加入多边国际援助活动的行列。积极参与多边援助表明大陆对外援助观念产生了重大转变。
第三，非政府组织参与援助程度不同。非政府组织援助是对外援助非官方的重要形式。大陆进行对外援助传统沿革是由政府主导，政府作为政策制定者和牵头人，协调、运作对外援助过程。近年来，大陆政府开始尝试吸纳非政府组织参与对外援助，但是规模一直比较小，主要通过中国红十字会、中华慈善总会、中国扶贫基金会等民间团体进行。但总体说来大陆对外援助中缺少民间参与的活力，非政府组织在外援机制中参与程度很低。
 相比之下，台湾有相当多从事社会慈善和公益事业的非政府组织参与对外援助，尤其是在人道主义领域，其制度安排和制度空间十分完善和广泛。上个世纪90年代以来，随着台湾“务实外交”的推行，人道主义援助成为其加强与其他国家关系的重要工具，非政府组织作为人道主义援助的重要载体，发挥着十分特殊的作用。台湾非政府援助组织，一般都是宗教性的或者专门性的慈善机构。宗教性的以慈济基金会和台湾世界展望会为代表。慈济基金会在全球有30多个国家设有慈济分支会或联络处，慈济救援横跨欧、美、亚、非、大洋洲，在国际上一直广受好评；专门性的非政府组织包括台北海外和平团、台湾路竹医疗和平会（简称路竹会）、“中华民国”搜救总队等。
第四，对外援助内容、经验各有重点。大陆关注受援国人民基本需要，援助重点主要放在实施公益性项目。大陆政府帮助受援国建成了近2 000个与当地人民生产和生活息息相关的项目，涉及工业、农业、交通、通讯、文教、卫生以及社会公共设施等领域。这些项目符合广大发展中国家迫切需要，大陆亦很有优势和经验。目前，大陆对外援助结合了供给和需求的双向要求，已经从单纯的物资援助扩展到成套项目、投资合作项目、一般物资、现汇援助、减免债务、优惠贷款、人道援助、派遣医疗队、人员培训和派遣志愿者等多个方面。从台湾方面来看，国际技术合作、人道救援、经援贷款和技术援助等是台湾对外援助的五大内容，内容上较大陆相对单一。为终结陈水扁任内对“邦交国”巨额援助和改变单一经济援助的状况，马英九多次表示援助要“授人以渔”。2009年，台湾与伯利兹达成农渔业合作与援助方案，承诺对危地马拉提供公路建设援助，并与多米尼加签署援助意向书，同意提供1亿美元在2012年以前协助该国改善卫生与社会发展，其中半数为捐赠款，其余为贷款。可以说，“活路外交”开展让以经济援助为主的“外交”路线走入瓶颈，但“医疗团”、“农耕队”、“工程队”等的参与或可成为台湾对外援助的另一切入点。两岸在提供援助内容方面的差异，根本原因是受到本身经济发展经验差异的影响。
第五，制定外援政策的内、外因素不同。一是内部决策和协调程序。大陆对外提供援助是一项涉及多个部门的工作，归口单位是商务部援外司，并以此建立了以商务部(14个司局)、外交部和财政部三个部门为主，23个部委以及地方省区商务部门共同参与的对外援助管理体系。各部门按各自职能协调配合，落实救援事项。台湾当局援外案决策与指挥主要以“外交部”为主导，“经济部”共同负责。“教育部”、“国防部”军医局、“行政院”农委会、卫生署及各地方政府等机构则根据个案参与其中。援外预算或编列基金都从台湾当年的“外交经费”中支出，不单独编列。马英九上台后，这一预算呈逐年缩减的态势。在具体执行中，“国际技术合作委员会”、“国际经济合作发展基金会”和“国际人道灾难救助基金会”三个机构基本建构起了台湾对外经援的体系，承办具体操作事宜。
二是外部因素对援外政策的影响。大陆援外行为和政策越来越受到了国际社会的压力和监督，主要西方大国对大陆的指责和批评集中在大陆援助“不干涉原则”、滋生援助国暴政和腐败、“新殖民主义”等问题上。对此，大陆一方面应对针对自身的无理指责，一方面也在调适政策以适应新的国际环境。例如，在苏丹人道主义危机问题上，大陆采取了同联合国、非洲联盟、阿拉伯国家联盟积极合作的态度，而且实际上在派遣维和人员、提供人道主义援助、推动苏丹接受安南三阶段方案和促进苏丹国内通过政治解决达成和平协议方面发挥了关键性作用。影响台湾对外援助政策主要有三个方面：一是受援国内部政局变化。由于政权轮替而造成外援顷刻间化为乌有的例子不在少数。二是两岸关系的发展。马英九对援助政策的改变来源于两岸关系发展的良好势头。三是国际社会的反应。台湾要求加入国际援助体系的强烈愿望和实际举动有助于它强化其与一些援助国的联系，增进它们对台湾的好感，从而提高台湾在国际舆论中的能见度，是一项重要而有效的国际公关手段。从这个意义上说，是台湾当局“主动地”寻求国际社会对其援外政策的影响。
二、两岸对外援助合作可行性分析
由于发展道路和现实情况的差异，两岸对于对外援助的利益认同、追求领域、方式和程度都不相同，各自追求对外援助的政治、经济目标也不相同。曾是两岸相互批评、彼此竞争、相互抵制、互为制约的对外援助领域，以两岸和平发展为助力，将有可能转变成两岸之间共享信息、平衡利益、谋求合作的新格局。两岸根据各自的能力、利益和价值取向而进行对外援助的合作是可行的。
首先，从利益认同的角度来看，两岸对外援助的利益追求有重叠的部分。从狭义的经济利益来说，两岸在援助领域都有合资合作项目，特别是在某些以投资为重的援助国，短期的经济和贸易利益将是两岸对外援助的共同目标之一。过去的实践表明，由于两岸都力图通过外援实现各自的利益，结果是它们单独实行的援助政策往往相互竞争和抵触。两岸这种不良竞争和冲突导致了双方行政和经济资源的极大浪费，不仅给某些第三方受援国有机可趁，也在国际社会造成负面影响。两岸若能摒弃和改变这种恶性竞争，在不同的利益之间相互协调，将会实现利益上的双赢。
其次，从能力互补的角度来看，两岸对外援助优势有互补的空间。虽然在改革开放后大陆对外援助机制的建设取得了显著进展，但不可否认，现阶段大陆对外援助仍然存在许多不足和需要改进的地方。大陆尚缺乏相应的对外援助法律、法规，还没有形成一套较为完整的对外援助理论体系。对外援助总体上透明度比较低，通过多边渠道的援助还比较少，非政府组织在援助中的作用未得到有效发挥等。这些问题还有待大陆对外援助决策者进一步思考和探讨。台湾外援相对成熟的运行机制和体系、非政府组织的操作方式可借鉴给大陆更好的经验。同样的，台湾的对外援助，无论在目标还是方法上，都有着特别的重点与限制。由于本身资源有限，台湾的对外援助政策在各方面所受局限很多。大陆是一个快速发展的援助大国，兼全球大国、地区大国和新兴大国的多重身份使大陆能够参与多层次的对话，融入世界体系，这种优势推动大陆成为两岸对外援助合作倡导者和协调者。
第三，从价值取向的角度来看，两岸对外援助有共同的价值观追求。两岸的援外活动都含有广义的道义责任，关注人类共同的利益，包括环境的保护、缓解贫困、消除饥饿和减灾救灾等，通过这些活动塑造民族形象、宣扬价值观是两岸对外援助的共同追求。通过合作，国际上对中华民族的立场、中华民族的感受、中华民族的利益、中华民族的形象的认同将会加深，两岸也得以在国际场合对这种认同进行制度和方式的整合，从而通过步调一致的行动，提高和维护中华民族的国际形象和软实力。
总之，在全球化的时代，面对世界上多元外援行为者追求不同目标的混乱局面，具有相近目标的两岸之间在共同点的基础上谋求发挥互补优势、实现整体利益、提升中华民族形象是可行的。在国际层面上，经过两岸之间的协商形成一系列或明或暗的原则、标准、规则和程序亦是可操作的。
三、达成默契的初探——海地灾后救援
海地于2010年1月12日发生里氏7.3级大地震，两岸对海地的灾后救援都采取了非常快的措施，在救援过程中出现的亮点和突破点，表明两岸对外援助合作默契正在形成。
首先，两岸对海地灾后救援共同赢得了国际社会的掌声。作为一个负责任的大国，大陆在第一时间宣布向海地政府援助3300万美元，红十字会援助100万美元。大陆还组织了一支68人的救援队伍到达海地太子港进行援助，医疗队平均每天为几百名灾民提供医疗救助。此后，大陆又继续向海地提供紧急救灾物资，派遣医疗防疫救护队，并向海地提供药品和医疗设备。在大陆境内，人民积极捐款捐物，在行动上和舆论上支持政府对海地的救援工作。台湾作为海地的“邦交国”，救援行动毫不迟疑。在地震发生当天，台湾当局立即指派“消防署特种搜救队”共23名人员迅速前往海地救援，并提供物资等协助海地救灾；“台湾国际医卫行动团队”（IHA）前往海地协助当地灾民，并提供紧急公卫医疗协助；台湾红十字会、法鼓山基金会、慈济基金会、富邦文教基金会、佛光山佛光会和灵鹫山佛教基金会等非政府组织则共同募集紧急医疗救助物资、食品、饮用水、衣物、帐篷和简易照明设备等；台湾“路竹会”义诊团由会长刘启群率医护志工人员一行40人，其中包括3名在台湾就读医学院的海地留学生，赴多米尼加及海地边境所设置的紧急医疗中心，为海地灾民提供实时医疗援助。这是马英九上台后台湾在联合国救援队伍名单中的首次登场。两岸在救援中的专业能力和人道主义精神都得到了国际社会的肯定和认可。
其次，大陆维和部队对两岸救援人员的共同保护提升了对外援助的力度。应联合国要求，自2004年10月以来，中国政府已先后向海地派出8支维和警察防暴队。在这次大地震中，就有8位大陆人员被埋到废墟之下。由于海地太子港在震后处于无政府状态，必须有维安人员随行和保护才能保证出入营地的安全。不言而喻，台湾搜救队及救援人员在海地间接地受到大陆维和部队的保护，而这种保护则直接保证台湾救援行为的安全和力度。台湾媒体在相关报道中，也特别提到这一点，马英九为此称赞大陆军人对台湾搜救队的保护。大陆方面没有刻意提及这件事，而是以平常心对待此事。实际上，大陆维和人员保护台湾搜救队，既是维护治安是职责所在，同时保护同胞也属天经地义。在索马里海盗猖獗时，大陆护航队也对台湾货船进行保护。解放军海军索马里护航编队曾为包括台湾油轮“宇善”号在内的4艘船只提供护航。形式不同，性质一样，都是大陆一直致力于不分彼此地维护两岸同胞的海外利益，是血浓于水的支持。
第三，两岸救援的默契有助于台湾成功的国际亮相。救助海地是马英九主张的“活路外交”的一次具体亮相。一般来说，台湾的对外援助除了要能对被援助国的社会与经济问题提供有效的协助外，还必须能够促进台湾与被援助国的政治互动、经济往来，以及社会和文化的交流，最终目标是提升台湾对于该国及该区域的影响力，加强台湾与该被援助国的关系，以及台湾国际地位的提升，进而为台湾的国际参与与内部的永续发展提供一个有力的外在环境。从台湾当局对此次救援的事后评估来看，至少达到了三个目的：一是其做法落实了对“邦交国”“正当外交”的政策，二是其两岸“外交休兵”主张取得了成果，三是提高了台湾在国际社会的能见度和正面形象，为扩展台湾的“国际空间”奠定了基础。很显然，这三个目的都离不开大陆的善意。大陆在此次救援中本着人道主义的精神，对台湾当局“政治化”救援的一些“小动作”并没有做过多评价，体现了大陆从两岸交流合作大局出发的胸怀。
四、小 结
 在全球化的大环境下，单一的对外援助行为呈现出援助行为体相互发展合作的趋势，但对外援助作为实现利益与战略目标的工具性以及国际援助体系自身的开放性这两大特质并没有发生改变。曾几何时，两岸在援助领域的竞争和斗争使得两岸常处于“被讹诈”的被动状态。现在大陆和台湾关系渐趋缓和，人们对两岸国际场合由原先的对抗走向对话、由对立走向合作的期待也随之增加。台湾对外关系的发展、国际地位的上升与两岸间和平发展局面形成了良性互动的关系。
发展两岸关系必须面对世界格局的变化。两岸在涉外事务中停止内耗，有利于增进中华民族的整体利益。实际上，在两岸大交流局面形成的背景下，两岸援助通过磋商，可以在很多问题上达成协议，或者取得一致，形成主流观念和合力，对整个国际社会发生影响。在一些带有全球性的问题上达成较多的一致，亦能为台湾国际空间参与问题提出一些发展观念和建议。
近年来，两岸经贸、文化交流和合作已经达到了一个历史性的水平，但两岸之间的“政治难题”如何破解，始终无法找到突破性的尝试，台湾“国际空间”参与问题是两岸政治议题的关键问题之一。胡锦涛主席在他发展两岸关系的六点意见中，认为“妥善解决台湾参与国际组织活动的涉外事务，有利于避免两岸不必要的内耗，有利于增进台湾同胞对大陆的了解，有利于两岸关系和平发展，有利于增进中华民族整体利益”。“两岸中国人有能力、有智慧妥善解决台湾参与国际组织活动问题，也表明我们促进两岸关系和平发展的诚意”。从这个意义上讲，解决台湾国际空间参与问题需要多渠道的思考，两岸在对外援助领域的合作至少能做出创新的尝试。
 开展两岸对外援助合作及相关合作项目，不仅能充分发挥各自的比较优势，也符合两岸和平发展的的根本利益。对于台湾方面的某些要求，在尊重受援国的意愿和选择的前提下，大陆可考虑将两岸交流与对外援助工作有机地结合起来，在更广的视角下积极探讨有效的合作形式。对于台湾同外国开展民间性经济文化往来的前景，可以视需要进一步协商。对于台湾参与国际组织活动问题，在不造成“两个中国”、“一中一台”的前提下，可以通过两岸务实协商作出合情合理安排。
支持两岸关系和平发展已经成为两岸的主流民意，这为两岸关系的不断改善和发展提供了强大的社会基础。两岸对外援助领域的合作尝试，不仅是两岸关系，牵涉重要的第三方——国际社会，因而在此进程中，需要解决各种问题，克服各种困难，排除各种干扰。如果两岸能够务实、渐进地推动这一进程，其意义会超出合作本身，将有可能在台湾国际空间参与问题上找出协商解决的创新模式。面对当前两岸关系和平发展的战略机遇，两岸理当大胆探索，勇于尝试，把两岸融合的程度和深度推向新阶段。

作者： 童立群