哥本哈根谈判进程和中美碳外交的发展
2010年07月27日
摘要
巴厘岛路线图”出台后，全球气候变化谈判格局酝酿着深刻变化。进程将尽的哥本哈根谈判也面临大国关系复杂交错的分化与组合。其间中美经由碳外交建立起来的双边协调和互动关系，促使美国试图争取掌握应对气候变化国家谈判格局的主动权，亦促使中国试图继续赢得应对气候变化的国际均势。然而，我们也必须对中美共治的“幻象”有清醒的认识，警惕美国在气候变化问题上“绑架”中国。全球气候变化谈判格局不可能适用中美共治的模式，而会在大国合作中，促进多边协调的框架机制完善发展。
随着2009年哥本哈根谈判进程的发展，未来气候变化谈判形势更加艰巨和复杂。以各主要国家在双边和多边框架下进行的协调与合作为重点，国际社会正在整合国际政治力量和国家发展战略，力图在未来的碳排放分配中谋取最强有力的话语权。各国本着国家利益至上的理念参与多边谈判，致使应对气候变化的国际格局开始了最纷繁复杂的碰撞震荡以及排列组合，发达国家和发展中国家这种传统的气候变化谈判阵营已经发生了很大的变化。在哥本哈根进程中，我们已经很难掌控众多分歧，很难实现有效的气候变化全球治理。然而，在多边气候变化谈判格局因各方利益纷争而难以确定方向的时候，2009年中美开始的一系列密集的碳外交在双边层面上取得了一定的进展，可能为国际应对气候变化谈判的多边协调格局的完善和发展创造机会。中美两大国共同推进哥本哈根进程的多边机制也可能是未来具体化“哥本哈根协议”的必要的推动力量。同时，也必须对中美共治的“幻象”有清醒的认识，警惕美国在气候变化问题上“绑架”中国。
哥本哈根进程的发展与困境
气候变化谈判已经成为全球最重要的多边机制之一。自2008年起，围绕“巴厘岛路线图”的落实，全球气候变化谈判进入了涵盖面更广的“哥根本哈根进程”。哥本哈根进程的核心问题主要集中在以下两点：一是各方能否在“共同但有区别原则”下达成共识，促使发达国家在京都议定书第二承诺期承担大幅度量化减排指标、确保未批准京都议定书的发达国家承担可相与比较的减排承诺，同时推动主要发展中国家参与减排；二是关于能否保持公约全面、有效和持续实施的问题，各方需要就减缓、适应、技术转让、资金支持等问题的制度安排进行谈判，并通过有效的机制安排，推动发达国家和发展中国家在资金、技术转让和能力建设支持方面达成共识，推动各国全球在可持续发展框架下根据本国国情采取适当的适应和减缓行动。
（一）无法律约束力和不代表广泛一致的《哥本哈根协议》
哥本哈根气候变化大会于2009年12月7～19日在丹麦召开。本次大会标志着全球气候变化合作谈判的进程到达了一个新的阶段。哥本哈根气候会议在延长将近一天后落幕，作为政治性协议，《哥本哈根协议》(Copenhagen Accord)由美国和包括中国在内的“基础四国”[2]推动达成，但未获《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）缔约方大会一致通过，仅被大会以附注(take note of) 的方式通过。因此，《哥本哈根协议》并非一项具有国际法意义的多边协议。尽管得到美、中、欧、印、日等主要发达和发展中国家和地区的同意，但部分拉美、非洲和小岛屿国家通过要求协议文件不能有气候公约文件编号、不能有气候公约法律标志等方式，表达了对哥本哈根协议的消极态度。
根据《哥本哈根协议》文本，该协议不具备国际法的约束力。首先，协议文本虽未直接列明协议的法律效力问题，但附件中建议应在2010年底前就协议内容达成具法律约束力的条约，间接说明了协议文本不具有法律效力的性质。其次，根据协议第4条的表述，《公约》附件一国家(发达国家)需要在2010年1月31日前，将单独或联合履行的2020年中期减排目标报送UNFCCC秘书处，以填上协议所附第一张包括减排目标和起始年的空白表格。[3]此条规定主要是因为哥本哈根会议期间，发达国家和发展中国家(尤其是非洲国家和小岛国家)之间的分歧巨大，《京都议定书》特设工作组(AWG-KP)就发达国家减排的谈判一直处于僵持状态。所以，这项由UNFCCC秘书处提出的建议，要求发达国家在设定期限内（2010年1月31日）重新确认减排目标，以利于后续谈判。然而，如此规定没有法律约束力，所以发达国家不予遵守也没问题。即便美国、欧盟等国有可能会按时上报，UNFCCC秘书处也只会将上报目标纳入一个信息文件备案。因此，《哥本哈根协议》规定的1月31日可看作是对发达国家减排诚意的检验，是对其是否积极推动全球气候谈判的标志。
《哥本哈根协议》本身就是未经全体通过的“政治协议”。另外，根据协议的内容来看，这一协议也不代表公约框架下的广泛一致性。首先，根据《哥本哈根协议》第1和第2条的表述，需要遏制全球变暖，不让其温度上升超过前工业化时期2摄氏度，但它并未具体说明发达国家应采取的更深度的排放削减，而这正是避免上述2摄氏度的关键因素。同时，《联合国气候变化框架公约》的193个缔约方中的大多数是小岛国家联盟（AOSIS）、最不发达国家（LDCs）以及非洲集团为代表，他们认为1.5摄氏度才是绝对的上限，2摄氏度则意味着其公民将遭受苦难、引发大规模移民甚至是死亡。除了在发达国家减缓措施上缺乏具体内容外，该协议在发展中国家自主遏制其碳强度方面也只是做了十分笼统的规定。其次，该协议第8条宣布将于今后3年设立1000亿美元的基金，帮助发展中国家来实施减缓和适应措施。然而，所期待的资金水平远远不能达到世界银行、麦肯锡和联合国发展计划署等机构测算的解决适应和减缓问题所需要的水平。此外，该资金还包括已经被打了折扣的公共和私营融资，在如何达到这一水平上也缺乏确定性，而且更为重要的是，它也未就发展中国家所要求的可持续融资和资金更易获得做出保证。
因此，虽然《哥本哈根协议》避免了联合国气候大会的无疾而终，但已表明哥本哈根大会在基本政治共识方面未能取得全球一致，全球气候变化谈判日趋碎片化，传统大国主导、或者传统的南北阵营分野的局面都不能解释哥本哈根谈判的破裂原因了。
（二）未来哥本哈根谈判进程的矛盾和焦点
在哥本哈根会议上，所有国家都未能签署原本应该在哥本哈根通过的新气候议定书草案，不仅如此，欧盟、丹麦、美国、“基础四国”、拉美、小岛屿，以及沙特阿拉伯等都纷纷提交各自的版本，而且在减排、资金、适应、技术等方面差异甚大。哪怕最后极为简短含糊的哥本哈根协议也充满分歧。即便是欧美、发展中大国之间围绕减排目标等问题，也充满争议。尽管知道中美共治只是谣言，然而巴西总统卢拉和法国总统萨科奇还是在演讲台上一起反对“中美气候共治”。欧洲国家普遍不满美国在不让欧盟参与的情况下，和“基础四国”私下推动哥本哈根协议。当前，气候变化全球治理的特点就是各国并非完全平等地从应对气候变化中受害或者受益，气候变暖不可能完全公平地发生在地球上的每一个角落，一个地区所遭受的气候变暖影响可能很大，另一些地区的影响却是正面的，一个国家既可以是全球气候变暖的污染源，也可能是受害者，而更多的则两者兼有。各国从全球气候变化中受益和受损差异，有的过度使用别国能源，有的过度使用本国能源，有的基线过低，有的使用效率甚高，因此全球气候变化谈判涉及的利益非常复杂，利益多元多导致了全球谈判阵营的碎片化。全球谈判阵营的碎片化的结果是此次哥本哈根会议出现了十多种谈判草案、政治宣言的版本，导致气候变化谈判最终难以形成广泛一致的妥协。
哥本哈根进程面临重重矛盾，但是其中最本质的矛盾仍然是发达国家和主要发展中国家的分歧。发达国家和发展中国家在第二承诺期减排指标，以及对发展中国家资金和技术支持上存在深刻矛盾，而这一矛盾随着哥本哈根进程发展而不断深化。首先，发达国家继续规避自身的减排责任和援助义务。他们刻意把气候变化谈判引入讨论程序问题、技术问题、边缘问题，对于发达国家率先深度减排和兑现资金与技术转让承诺等实质性问题则采取拖延战术。在金融危机大背景下，发达国家自身减排成本问题更加凸显、行动更趋消极。发达国家不愿意实现“巴厘路线图”既有的承诺，不愿意哥本哈根大会取得成功，甚至采取各种手段转嫁责任，搅乱谈判格局。其次，欧美等主要发达国家对发展中国家阵营采取合并和分化并举的策略。所谓“合并策略”指的是：发达国家否定“二轨谈判”[4]原则，把自身中期减排指标和全球气候变化长期谈判合并在一起，重点要求中国和印度等主要发展中国家做出中期减排承诺。所谓“分化策略”指的是发达国家强调发展中国家内部的差异性，利用最不发达国家和小岛屿国家自身迫切需要，通过资金和技术援助许诺，分而施压，以期分化77国集团与中国在气候谈判中的团结，把矛盾聚焦在中国等发展中大国。最后，经济衰退加剧了发达国家和发展中国家的分歧。受到金融危机引发的全球经济衰退的严重影响，欧美各国政府筹集巨资刺激经济，未来还将为经济走出衰退承担沉重的财政负担，在向发展中国家提供可报告、可确认和可核查的资金上趋于保守，延缓了发展中国家气候变化适应能力建设进程。
哥本哈根气候大会之所以无法达成各方妥协的具有法律约束力的协议，就是因为哥本哈根进程的谈判焦点问题越来越具体。首先，《京都议定书》的相关问题仍然是最重要的谈判焦点。京都议定书是目前唯一具有全球法律效力的量化解决“共同但有区别责任”的文件。哥本哈根会议决议继续承认其合法性，但面临《京都议定书》2012 年即将到期，京都机制的去留仍然没有达成共识。对于发达国家中期的具体减排目标的制定仍然没有一致结果。此外，如联合国的清洁发展机制(CDM)机制在2012 后是否延续并没有被提及。CDM 近期的交易热度或有所降低，未来碳交易市场的情况仍需根据后续气候问题谈判的内容判断。其次，发展中国家减排资金问题仍然存在巨大争议。哥本哈根协议中提到发达国家承诺2020 年以前每年筹集1000 亿美元资金用于解决发展中国家的减排需求。这一援助计划仍然被发展中国家认为力度不足。同时，资金的具体落实办法和发达国家各国承担额度等问题仍然有待具体化。再次，《哥本哈根协议》第4条规定，在缔约方大会达成的现行和未来的准则下，发达国家的减排目标将会可测量、可报告和可核实(MRV)，将确保这些目标是有力和透明的。[5]但是在哥本哈根会议上，发达国家的MRV问题根本没有涉及。发达国家刻意回避的这一问题也是哥本哈根进程多边谈判无法逾越的焦点问题。最后，发达国家的减排核算漏洞问题越来越明朗，即一些国家声明实现的减排量是来自于其在发展中国家购买的减排项目所产生的碳信用额问题。由于所在国缺乏严谨的碳排放核算，据世界自然基金会（WWF）的评估，大约有15亿吨减排量不应被计入。目前CDM规则能实现真正的减排，但同时也使发达国家得以轻易通过购买发展中国家生产的碳信用额来减排，而这些项目本应该在发达国家内部去实施。另外，发展中国家从2009年波恩会议起，就要求发达国家说明其减排承诺中真正绝对减排的比例，以去除利用市场机制的抵消、“热空气”和土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）等因素形成的“不可靠”的减排。
国际应对气候变化格局显现了国际话语权分化与组合的新趋向，纷繁复杂的国际关系似乎无法梳理出一条可以预期的主线。但是，如果将视角从《公约》和《京都议定书》的多边国际法框架以及哥本哈根进程转向双边的国家间外交关系新动向，我们会发现，发达国家和发展中国家之间一直存在双边层级上的气候外交机制，其中围绕应对气候变化而展开的中美碳外交正在以双边外交的形式影响着哥本哈根进程谈判格局的走向。美国开始回归多边应对气候变化谈判，提出涵盖发达国家减排指标、发展中国家区别对待、最不发达国家实施援助等主要问题的“全面的协议”草案，并推动达成《哥本哈根协议》，展示其谋求在未来多边谈判中的强势地位，[6]中国亦提出了包括原则、目标、加强公约的全面有效和持续实施、发达国家进一步量化减排指标在内的国家立场。目前虽然《哥本哈根协议》尚未就实质减排达成协议，但美中合作将为哥本哈根进程的成功提供重要的推动性力量和发展契机。
二、中美在哥本哈根谈判进程中的碳外交
美国和中国共占全球碳排放总量的40%以上，从而都具备为别国树立楷模的可能。两国还是彼此最为关注的国家。二者都承诺，到2020年实现减排。美国已提出较2005年减排17％的计划，奥巴马政府宣布计划在国会立法之前就对碳排放实施监管。中国也出台了一项将每单位经济产出的排放量较2005年水平降低40%至45%的计划。中美两国还共同推动达成了《哥本哈根协议》，2010年后的哥本哈根进程能在多大程度上取得实质进展，中美两国业已展开的频繁和深层次的碳外交将起到关键性作用。尽管中国正通过与美国的密切协商与合作，寻求气候变化多边框架下均衡的外交态势，希望在未来应对气候变化的国际格局中谋求一定的话语权、维护国家的发展利益，但当前的中美关系仍然存在巨大的甚至难以跨越的障碍。即使两国在广泛的经贸议题上已经取得重大共识，但双方在政治上还远未达到战略互信，这使得两国在许多问题上存在猜疑和矛盾。
（一）中美2009年以来双边碳外交的实践
自奥巴马执政以来，中美围绕有关气候变化国际机制的完善展开了势头强劲的双边碳外交，[7]频繁的外交互动充分说明两国在这一领域加强合作的意愿。[8]以奥巴马新政府大刀阔斧的绿色新政为起点，以中国积极参与哥本哈根全球气候变化框架建设为热点，[9]以中美两国共同应对气候变化的双边大国外交为核心任务，中美两国从相互指责、猜疑到建立基本互信并将共同为应对气候变化的多边框架设计路线图，都预示着中美将在交织的状态下共同推动哥本哈根谈判进程。
早在2007年5月，美国政府提出“气候变化新战略倡议”，认为气候变化和发展经济密切相关，应对气候变化不应该影响经济发展，强调技术进步与技术转让的关键性作用。作为两个世界上最大的发达国家和发展中国家，最大的两个能源消耗国和最大的温室气体排放国（两国累计占世界总排放量的40%以上），[10]中美两国都需要积极合作并发展低碳经济。因为在气候方面，两国的经济都要降低能耗强度和能源系统的碳排放强度；而在能源安全方面，两国都要最大限度地提供稳定、可靠和经济的国内能源。同时，应对气候变化需要在全世界范围根本改造能源体系。这种转变为同时解决中美两国的能源和气候变化合作安全问题提供了前所未有的机遇。2008年，《中美能源与环境十年合作框架》（中美第五次战略经济对话）以来，中美双边能源与气候机制建设进入了务实发展阶段。2009年7月底举行的第一次中美战略与经济对话（S&ED）把气候变化和新能源上升到务实层面。中美双方依托《中美能源环境十年合作框架》和《加强气候变化及能源和环境合作谅解备忘录》，落实各项气候变化和新能源合作意向和项目，促使中美低碳合作不限于宏观、不流于形式。在备忘录签署之后，中美已经安排双边政治和经济甚至科技领域的人员确定两国在气候及能源领域新的伙伴关系的战略目标，在低排放煤炭技术、提高能源效率和改善节能措施、推广可再生能源、量化排放量、为低碳技术融资等现实需求领域开展积极的合作。
（二）中美碳外交主要推动因素
从国际地缘政治和国际格局的变迁来看，气候变化会引起全球冲突，因此中美两国必须加以重视。联合国IPCC（2007）评估报告认为，气候变化是当今最基本的地缘政治问题，对世界各国经济健康发展、居民身体健康、能源安全和国际安全等有着至关重要的影响，北极融化引发的地缘纷争也间接说明了这一点。美国国防部的报告——《后果降临的年代：全球气候变化对外交政策和国家安全的含义》（2007年11月）认为，气候变化将会改变中国和周边的地缘关系，如水资源短缺、大气污染等，将导致中国与其他国家的资源竞争和冲突。2008年英国牛津研究小组报告也认为，气候变化将导致三大安全威胁：国内动荡、族群间暴力和国际冲突的地缘政治变化。美国战略与国际问题研究中心和美国新安全研究中心推出的报告模拟了2020年和2050年气候变化导致的全球地缘冲突，以亚洲为重点冲突地区，气候变化的地缘政治化说明气候变化基于国家主权已高度利益化、安全化。美国国防部《气候突变的情景及其对美国国家安全的意义》（2003）指出，应将应对气候变化提升到美国国家安全和国际战略的高度。美国国家情报委员会（National Intelligence Council）的《2030年前全球气候变化对国家安全的影响》报告，对全球未来的气候变化可能对美国的国家安全产生的影响做出了评估。
从中美关系的大势来看，中国经过三十年经济高速发展，国力已与过往不可同日而语。从相互依赖角度看，过去那种"中国更需要美国"的状况已经变成“美国更加需要中国”的局面。中国外汇储备超过2万亿美元；GDP超过4.4万亿美元，持有6千亿美国政府公债。在气候变化、经济危机、甚至全球安全等议题上，美国都必须与中国合作，需要中国参与才能奏效。在气候变化问题上势必需要中国的参与和治理。在气候变化和新能源领域，据美国商务部测算，到2020年，中国清洁能源市场规模届时将达到5550亿美元。对于急于走出危机的美国来说，这一市场无疑是非常巨大的。在这种情况下，美国积极向中国推销技术和产品，中美双方都表现出依托低碳经济的全球发展，共同促成哥本哈根会议成功的意愿。在哥本哈根进程面临巨大困境的情况下，中国作为负责任的发展中大国，充分借助奥巴马访华机遇，大力推动中美清洁伙伴关系，为中国能源多元化、清洁化和安全化注入了新的活力。中美气候能源双边合作更有利于全球低碳革命，汇丰银行认为，中美两国低碳市场规模巨大，将在全球范围内大大降低低碳技术的成本，因此中美双边合作更有利于推动全球第四次工业革命——低碳革命。
（三）中美碳外交中的消极因素
中美能源气候合作并非意味着美国甘心交出全球事务的主导权。美国的历史地位、实力和国家利益决定了它要积极充当国际气候和能源领域的主导者，并把中国作为潜在竞争对手。《大国的兴衰》一书在解释“为什么真正的霸权挑战者从未成功过”时认为，霸权挑战者和秩序维护者争夺，因过多的耗尽了前者的资源而终于失败。因此，问题不是霸权挑战者一定失败，而是采取什么策略来避免资源的耗竭并达到改变国际规制维护本国利益的目的。中国作为国际体系中新兴的参与者，应在避免与美国霸权发生冲突的同时，扮演负责任大国的中流砥柱作用。在中美气候合作领域，美国不仅希望通过“强制减排”和碳关税等绿色贸易措施限制中国的经济发展，也不断要求中国向其开放能源环境市场，尤为需要警惕的是，在西方强势的话语权下，中国正逐渐承担全球气候和环境问题的义务，但由于中国尚不具备充分相应优势，很多能源环境领域成为美国企业的新兴市场，而美国则利用推动气候和能源合作的机会来巩固对中国的技术和竞争力优势，限制中国的崛起，进而继续主导国际体系。
中美双边在哥本哈根会议期间甚至出现了严重的针锋相对。针对中方提出的发达国家的历史责任和援助发展中国家问题，美国气候谈判特使斯特恩表示，“美国愿意支付数万亿美元环境账单中属于自己的那份，但不会就气候变化给中国任何补助。”斯特恩还说，中国有足够的资金来支持自己的行动，并坚决否认美国及其他发达国家应为历史上的排放进行补偿。斯特恩还表示，虽然在哥本哈根难以达成具有约束力的协议，但是美国希望谈判能够朝着一个法律文本尽快地“全速前进”。他重申：“我们不会加入《京都议定书》，也不会加入以其他名字命名的《京都议定书》。”而中国外交部副部长何亚非则公开批评斯特恩拒绝为中国提供气候资金援助的说法既“缺乏常识”，也不符合奥巴马总统访华时期间两国达成的《中美联合声明》精神。针对气候变化领域所谓“中美共治”的提法，何亚非指出，气候变化需要各国携手应对。他说：“美国是发达国家，中国是发展中国家。在气候变化领域两国分属《联合国气候变化框架公约》附件一和非附件一国家，责任和义务有本质区别。将中美两国相提并论，没有法律基础，也不符合事实。”
三、中美未来碳外交的协调互动及其对哥本哈根进程的推动
中美碳外交将为多边框架下的全球应对气候变化格局提供制度创新的新动力。李侃如于2009年6月4日在美国参议院外事委员会发表的《中美气候变化合作的挑战与机遇》（Challenges and Opportunities for U.S.-China Cooperation on Climate Change）中所说，“至关重要的是，美国和中国必须通过逐步弥合分歧的现实合作才能有效降低全球温室气体的排放。”[11]表明了中美两国共同推动全球气候谈判的意愿。因此，中美之间通过协调立场而展开的碳外交极大地影响着气候变化谈判格局的进展。同时，在哥本哈根进程中，美国客观上在外界制造“中美共治”的假象，并把哥本哈根会议未获全胜的批评压力转嫁给中国。美国仍然坚持把减排和中国相挂钩，否定京都议定书模式，要求中国提高减排标准和透明度。这些也会成为未来中美碳外交互动的主要内容。
（一）哥本哈根进程的中美共治幻象
美国进步协会主席John Podesta认为，解决全球气候危机有两种途径：一种是G2，即中美共同治理；另一种是多边主义框架下的国际法治理。哪种治理方式将引导未来国际气候变化谈判格局的走向？这是中国、美国甚至世界其他国家都必须重视的战略问题。
1.中美共同推进哥本哈根进程的现实
在国内节能减排和国际合作领域已经取得许多优势话语权之后，中国正通过与美国的密切协商与合作，寻求气候变化多边框架下均衡的外交态势，希望在未来应对气候变化的国际格局中谋求一定的话语权并维护国家的发展利益。[12]中国的上述战略恰逢美国新政府向绿色新政（Green New Deal）转型，将在美国回归应对气候变化多边主义上形成合力。中国的推动力量以中美共同应对金融危机和促进全球经济复苏为基础，中国在能源领域与美国的合作意愿正符合美国奥巴马政府实施的新能源发展规划；中国推动中美间刚形成的高级别的“战略与经济对话”机制更为双方深化合作奠定了政治基础。而奥巴马政府已从两个方面改变了布什政府的气候政策：一是把气候变化和美国能源独立性联系起来，强调新能源和低碳经济对于美国未来经济竞争力和国际地位的重大影响；[13]二是改变美国在气候问题上“语言的巨人，行动的矮子”的负面形象，明确接受全球变暖的科学事实，并在此准备基础上制定一系列低碳和减排政策。[14]基于中美两国的共同推动，全球气候变化格局将在中美共同应对气候变化磨合过程中发生变化。
2. 中美共治幻象的表现
虽然中美深度合作面临重大的历史机遇，但当前的中美关系仍然存在巨大的甚至难以跨越的障碍。因为即使两国在广泛的经贸议题上已经取得重大共识，但双方在政治上还远未达到战略互信的程度，这使得两国在许多问题上存在猜疑和矛盾。例如：中国的学者和官员认为美国单边主义霸权政治的本质不会改变，因而把美国的诸多举措（从调整货币汇率到重视碳减排问题等）都当作是遏制中国的手段予以解释。而许多美国学者和官员则推定，发展了的中国必将损害美国的长期国家利益。美国客观上在外界制造“中美共治”的假象，并把哥本哈根会议未获全胜的批评压力转嫁给中国。但是中美在哥本哈根会议上有比较密切的沟通。同时，美国仍然坚持把减排和中国相挂钩，否定京都议定书模式，要求中国提高减排标准和透明度。这些也会成为未来中美碳外交互动的主要内容。可以肯定，在没有形成政治军事联盟的情况下，加上双方在国际政治和国际关系中的大大小小的摩擦和不一致，试图在国际应对气候变化领域建立中美两国共治的机制，只能是乌托邦式的空想。[15]
幻象一：在外界制造“中美气候变化共治”的假像
尽管中美在哥本哈根会议上有比较密切的沟通，但之前的全球气候变化谈判一直是欧盟作为领导或推手，作为政治性协议，《哥本哈根协议》(Copenhagen Accord)由美国和包括中国在内的“基础四国”推动达成，这也说明在哥本哈根大会上，美国为了避免承担欧盟主导的《京都议定书》的责任，不断边缘化欧盟的环保领导地位，刻意凸显中国的“污染排放”大国地位，企图拉中国作为美国在气候变化领域中不作为的借口。在与温家宝等各国领袖会谈后，奥巴马贸然向媒体宣称，与中国、印度、巴西及南非达成气候变化协议，而实际上按照惯例，中美需要各自与77国集团、欧盟等协商，在取得共识的基础上方可以公布。因此，美国在气候变化谈判中“绑架”了中国和其他发展中大国，这就造成了事实上欧洲国家不满哥本哈根大会成果，不满中美主导全球气候和低碳发展进程，不满发展中国家自愿相对的减排目标，不甘心在气候变化博弈中沦为配角。欧洲国家2010年将进一步对华施加气候变化压力，如法国等欧盟国家已经宣布实行碳关税。据国际能源署估计，一旦欧盟提出的碳关税全面展开，中国的产品将会面临平均36%以上的关税上浮。
幻象二：刻意分化发展中国家阵营
哥本哈根谈判是一场各国竞争未来排放空间的零合博弈，美国为了减少自己的排放责任，刻意把中国和印度等剥离出发展中国家阵营，在“共同但有区别的责任”原则无法改变的情况下，将所谓“新兴发展中国家”贴上“非发展中国家”的标签，让中国和印度等发展中大国家也要逐渐承担量化指标。美国通过在气候变化问题上“绑架”中国，就是要迫使中国在经济发展尚不强大的时候过早的限制排放，在中国根本不掌握资金和技术以实现充分低碳发展的时候遏制中国的崛起。奥巴马表示，哥本哈根最重要的成果是大型新兴经济体“首次”开始承担限制温室气体排放的责任。《哥本哈根协议》将附带一份各国需提出其减排目标的附件。这些国家行动将依照国际磋商的结果，但所做承诺不具法律约束力。若只有发达国家采取行动，将无法解决全球变暖，奥巴马强调：“必须要保证我们所减排的碳不会又被其他缔约方抵消掉。新兴国家需要承担部分责任，但是不必是同样的责任，也不必是同样的步调。”美国利用小岛屿国家和最不发达国家适应气候变化带来的各种环境灾害的迫切需求，分化和利诱这些发展中国家，把小岛屿国家的不满焦点引向中国。在哥本哈根会议上，小岛屿、拉美、非洲国家坚持低碳资金和技术援助，坚持要求1.5～2摄氏度的全球控制变暖极限，甚至对中国的减排目标和气候外交提出不同意见，一些77国集团成员国在内部会谈中表示，新兴经济体也应该承担减排承诺，并且审查自己的行为。
幻象三：利用减排透明度问题“绑架”中国
美国仍然要求采取按照能力减排的原则，要求发展中国家接受核查和监督，并提高减排标准和透明度。美国国务卿希拉里·克林顿拿资金牌作烟幕，提出富国于2020年为穷国应对气候变化提供1000亿美元援助，但条件是中国等发展中国家需要采取有积极的减排行动，并向国际社会保证其执行的透明。奥巴马在哥本哈根大会的发言显然是针对中国的减排透明度而来，批评中国不愿意将减排措施透明化。奥巴马提出：“我不知道怎么能够达成一个国际协议，大家不分享信息以确保彼此遵守承诺。” 实际上，美国的这种做法破坏了国家主权原则，破坏了“共同但有区别的责任原则”，是在拖延对发展中国家的援助责任，拖延履行技术转让和资金支持的承诺。为了防止美国继续在气候变化问题上“绑架”中国和其他发展中大国，需要特别防范发达国家刻意分化“77国集团加中国”的图谋，警惕其切割新兴发展中大国与其他发展中国家从而迫使新兴发展中大国直接面对美、欧、日的压力的意图。此外，由于新兴发展中大国还需要面对其他广大的发展中国家，特别是那些减排责任最小、最不发达的国家和小岛屿国家的压力，因此，为缓和釜底抽薪式被动局面的发生，也有必要与这些国家加强沟通与交流，将发展良好的协同合作关系作为新兴发展中大国的重要支点。《京都议定书》规定发展中国家没有强制减排的压力，然而大多数国家国内经济增长的刚性需求才是其绝对关注的首要问题，因此，中国应坚持联合国在气候变化问题上的主导地位，维护“77国集团加中国”的团结，强调国家主权和发展权利，反对美国借核查减排为名干涉各国内政。
（二）中美互动中的政治博弈仍将左右着哥本哈根进程的不确定性
由于发达国家和发展中国家在减排目标、资金和技术支持等关键问题上依然存在严重分歧，哥本哈根会议没有达成实质性协议。峰会在达成一项政治协议后推迟了法律约束性协定的缔约时间，正如会前联合国《气候变化框架公约》执行秘书伊福·德布尔表示的那样，要到2010年年中会议上再达成一项具有法律约束力的协定。基于此，美国又为其谋取国际气候变化谈判格局中的领导权争取了时间。奥巴马执政后强调，“为了应付全球气候和集体安全，我们必须建立一个真正的全球联盟，美国准备在未来的哥本哈根谈判上发挥领导作用”。[16]目前美国所推动的是由发达国家主导的多边主义气候合作战略，如在2009年伦敦20国集团峰会、意大利八国峰会以及主要经济体气候变化和能源会议等重要场合上，美欧日等发达国家共同推动气候变化议题和后京都气候变化谈判进程。而中国由于其日益强大的综合国力以及能源需求的日益刚性，世界对中国所谓“新兴发展中大国”的称号诠释的更多的则是对中国在应对气候变化国际格局中重要责任的承担。
中美合作绝不仅仅是政治互信下的橄榄枝。在本次哥本哈根大会上，美国和欧洲开始强调按照“各自能力”减排，而并非“共同但有区别的责任原则”。如果中国经济进一步增长，一定成为美国和欧洲集体施压的重中之重。另外，美国以2005年的排放量为基础减少排放17%，到2025年减少30%，2030年减少42%，最终在2050年减少达83%。美国每5年设置减排目标，说明美国未来将会采取措施，要求中国每个5年设置一个减排目标，增加对华的气候变化压力。再有，美国众议院通过的“美国清洁能源与能源安全法案”(American Clean Energy and Security Act)中关于向来自不承诺减排CO2的国家的商品征收碳关税的规定，[17]也是对中国施加的巨大压力。如果美国的气候法案能在参议院通过，美国和其他发达国家必然会迫使中国参与减排，因为发达国家仍然操纵着国际贸易规则和多边环境协定的控制权，而中国已经从战略上确认必须在既有的多边法律框架下谋求全球合作，因此，在后京都谈判进程中，新兴发展中国家由于能源利用效率不高、排放额增长迅猛，其承受的外部减排压力必然胜于以往。[18]即便美国的气候法案不能在近期通过，中国也无法寻求安逸，因为不论是中美合作还是多边谈判机制，限制排放是早晚的事。因此，中国下一步需要关注的将是在承担多少减排义务的问题上谋求最大的相对利益。
（三）中美合作下的多边协调将直接推动全球气候变化谈判进程
美国政府在哥本哈根大会上提出的17%减排目标仅相当于在1990年的基础上减少4%。同时，美国政府必须面对国会能否批准的问题，若未获国会批准，奥巴马的承诺也不会兑现。由于其法律实施机制不允许政府逾越立法权，因此美国政府很可能在重蹈京都气候谈判的覆辙。因此，美国必须依托大国间双边外交为自己争取发展空间。中美都认识到，两国间应建立持久的合作关系和国家政策，促使新的全球战略转向可持续发展的低碳经济。两国可以共同推动关键技术的应用，以降低各自的温室气体排放，同时满足至关重要的能源安全的需要。与此同时，在能源和气候方面加强双边合作，有助于为达成真正有效的全球气候协议提供所需的领导力和推动力。但是，两国都面临着维护国家战略利益的挑战和冲突，即使是能源和气候领域的合作中，美国也可能通过单纯推销新能源技术而不进行资金和技术的真正合作，通过设置减排目标或产业标准约束中国的发展空间。上述问题将在一定程度上制约中美合作的深度和广度。
因此，两国都需要借助多边框架完成在双边层面上无法达到的合作深度。在应对气候变化的国际格局安排中这一结论已经得到验证。中美两国可以引领多边谈判的进程，但是无法取代多边框架的模式。号称拥有气候变化领导权的欧盟至今还无法统一整个欧洲的减排承诺，更不要说统一全球的减排标准了。欧盟推动了多边减排框架的形成和发展，但当各发达国家的谈判要价和欧盟严重背离的时候，未来应对气候变化的领导权似乎真的已经旁落了。但是，领导权并没有转向任何一个国家，不是美国，也不是中国，这一领导权将重归多边机制的国际法框架。因为，当各国在应对气候变化的国际谈判中形成胶着的时候，一国或一地区的领导权就将淡化，而被多边妥协的协同机制取代，而这样的结果恰恰是国际关系最理想的状态，也更能促使各国在全球环境治理的理念下，最大程度的处理国内经济发展和国际环境保护的关系。各国也必须在未来多边承诺的框架内寻求妥协，以达到全球气候公共物品的国际环境治理。这恰是在多边气候变化谈判中最富挑战性的问题之一，也是发展中国家与发达国家之间的鸿沟。因此，中美两国恰恰代表了发达国家和发展中国家集团的基本利益，其双边碳外交的进展将在更具实际意义的层面推进全球气候变化多边进程的发展。《哥本哈根协议》的达成就是最有力的证明。
综上所述，我们需要在哥本哈根进程中迅速发展的中美碳外交中进行冷静思考。虽然2009年以来两国高层互动比较频繁，但是中美在气候变化和能源方面的分歧和相关的矛盾依然很大，不会因为两国元首的会晤而全部化解。奥巴马政府从上任开始就对国内外诸多议题做了不少承诺，但是很大一部分都没有如期到位，甚至无法兑现，他也因此在民意上有所哦失分。对于一个在经济危机中上任的总统，内政将是奥巴马的主攻方向，外交上自然会处于守势。在气候变化议题上，美国饱受来自发展中国家和发达国家盟友的强大压力，其批评最多的中国和印度已经做出举动，让美国在话语权的争夺上更加被动，这种局面对中国的气候外交非常有利，此时对美国提出能源合作不仅有利于压低美国的要价，也可以趁势提出对中国有利的要求。自《京都议定书》签订以来，美国一直置身事外，这种做法不仅无利于帮助美国减排，还会逐渐失去对气候变化问题的国际话语权，并将主导权逐步让给欧盟。绿色产业革命既然是奥巴马政府一直推行的经济革命的重头戏，那么借助绿色产业革命巩固世界领导地位也会是它在外交方面的主打牌。因此，虽然《哥本哈根协议》没有达成任何实质性的有约束力的条款，也无碍于2012年取代《京都议定书》的新文件的出台。中国只需要做出应有的促进姿态，以及借助全球金融危机加快国内经济结构的转型和大力扶持环保产业，就足以在世界面前展现负责任的形象，并最大限度的维护国家利益。
[1] 本文是上海国际问题研究院院长杨洁勉研究员为首席专家的《体系改组与规范重建：中国参与解决全球性问题对策研究》国家社科基金重大项目的阶段性成果，课题编号：08&ZD054。《当代亚太》编辑和评审专家对本文提出了非常细致的建设性意见和建议，笔者在此表示感谢。
[2] 巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）、中国（China）四国首字母刚好组成英文单词：BASIC（基础），基础之意也喻指中国、印度、巴西、南非为当今世界最重要的发展中国家。2009年11月，面对气候变化这个全球议题，印度、巴西、南非代表曾齐聚北京，共商在哥本哈根气候大会上的基本立场，四国就开始被冠以“基础四国”的称谓。
[3] Copenhagen Accord，FCCC/CP/2009/L.7, December 18, 2009. 参见联合国气候变化框架公约官方网站http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/l07.pdf
[4] 2005年后，京都进程启动了双轨谈判机制：一是发达国家2012年之后第二承诺期的减排义务，二是气候变化的长期合作行动进行谈判对话。这一模式既维护了议定书的完整性，又保证了公约下所有缔约方的广泛参与，还为“双轨”之间的互动留下空间。目前的哥本哈根气候变化谈判仍然围绕《公约》和《京都议定书》在进行，这也是国际合作应对气候变化的基本框架和法律基础。
[5] Copenhagen Accord，FCCC/CP/2009/L.7, December 18, 2009.
[6] Andrew Ward and Daniel Dombey，“US "ready to lead" on Climate Change”, Detroit Financial Times, January 13, 2009.
[7] 2009年5月以来，美国国会众议院议长南希·佩洛西、参议院外委会主席约翰·克里、能源部部长朱棣文、商务部部长骆家辉等相继访华，就中美两国之间清洁能源合作等应对气候变化领域的广泛议题展开会谈。最有代表性的就是奥巴马总统访华后中美共同发表的《中美联合声明》，其间以极大的篇幅阐释了中美共同应对气候变化的问题。
[8] 参见《中美联合声明》第五部分：气候变化、能源与环境。
[9] 基于大量外汇储备为美元的考虑，中国在积极购买美元国债以帮助缓解美元的信用危机的同时，以双边货币互换积极推进人民币的国际化进程，并提出超主权储备货币理论，质疑美元的国际储备货币地位。
[10] 参见美国亚洲协会，“美中共同的挑战，协作应对：美中能源与气候变化合作路线图”，2009年2月。具体出处？
[11] http://www.brookings.edu/testimony/2009/0604_china_lieberthal.aspx
[12] 中国国家发展和改革委员会气候司：“落实巴厘路线图：中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场”，2009年5月20日。http://qhs.ndrc.gov.cn/gwdt/t20090521_280386.htm.
[13] Anthony Smallwood: “The Global Dimension of the Fight Against Climate Change”, Foreign Policy, Issue 167, Jul/Aug 2008, pp.8-9.
[14] 美国政府在推动经济刺激方案中认为，低碳技术领域的投资将会给衰退中的经济提供动力。在衰退和高能源价格时期，能效领域具有投资价值，因为这最终将减少经济发展的成本。为此，奥巴马首选电力领域大规模投资作为第一步低碳革命。此外他还提出了在环境领域的具体目标，未来十年将向可再生能源领域投资1500亿美元，到2012年美国10%的电力将来源于可再生能源，并准备建立温室气体排放交易系统，要求美国公司购买政府授权的温室气体排放许可。Stephen Collinson, “Obama to World: We will Lead on Climate Change”. http://news.yahoo.com/s/afp/20090126/pl_afp/uspoliticsobamaclimateenvironment. Jim Lobe，“Climate Change: Obama Signals End to Era Of Denial”, Inter Press Service, January 27, 2009.
[15] 于宏源，李威：《中美碳外交引领国际应对气候变化走向》，载《绿叶》，2009年第7期，第页。
[16] “EU/UN Climate Change : US Change of Tone Confirmed At Tokyo Meeting”, Europolitics Environment，February 19, 2009, pp.
[17] U.S. Environmental Protection Agency Office of Atmospheric Programs: EPA Preliminary Analysis of the Waxman-Markey Discussion Draft: “The American Clean Energy and Security Act of 2009”, in the 111th Congress, April 20, 2009. http://www.epa.gov/climatechange/economics/pdfs/WM-Analysis.pdf
[18]未来中国作为一个快速经济增长国家，中国的能源需求和相应的温室气体排放将快速明显增加，到2030年将比2005年增加一倍以上。参见姜克隽，胡秀莲：《中国的能源需求与温室气体排放情景》，载《国际问题论坛》，2009年春季号，第36页。
于宏源