新时期中国对外战略的内涵与特点
2013/02/03
abstract
中共十六大以后的10年，国际体系面临重大变化，政治和经济危机征兆相继而来，同时中国的国力增长取得惊人的进展。面对复杂形势，中央先后提出和平发展战略与和谐世界思想，为中国的对外方针提供了重要的指导方向和理念基础，使中国与世界的关系进入了新的良性发展阶段，也是未来中国前进的理论平台。
本文讨论新时期中国对外战略问题。这里有两层意思需要首先厘清，一是新时期的定义。在中国的政治术语中，新时期是涵盖面较广的，本文论述的范围限于中共十六大以后的将近10年时间。做这种划分显然是以中国国内政治发展为主脉的，旨在对这个重要时期的中国对外战略做初步探索，力求论证在中国成长为全球大国的道路上，这是一个承前启后、继往开来的决定性时期。另一是对外战略的定义。大国的对外战略一般具有全球性的范畴和布局，但中国迄今并未颁布过任何关于中国全面的对外战略的官方正式文件，中国的对外政策宣示基本上不会涉及中国是否有全球性的战略，尽管在学界层面上这经常是讨论较多的议题。和平发展战略被视为十六大以后中国全面推行的对外战略，其理论渊源和政策基础与中国改革开放以后的一系列理念思维和外交实践存在着密切的关系，同时又是中国在国力成长、国际地位迅速上升时期最具有全球性特征的对外战略。这是本文全面探讨该战略的理由，虽然这还不能说和平发展战略就是中国的全球战略。
新时期前十年是国际形势发生巨变与中国国力急剧增长的关键阶段。党的十六大报告对“9·11”以后的国际形势做了深刻分析，预测今后20年为中国发展的战略机遇期，将中国的对外战略视野提到新的高度，并首次将具体时间段划入战略规划设计，为新一届领导层审时度势掌控全局提出新战略奠定了基础。以胡锦涛为总书记的党中央针对迅速变化的国际和周边形势，根据国家发展的需要，在中国开始步入小康社会之际提出和平发展战略，成为中国在接下来10年取得加速发展成长为全球性大国的战略架构，因此也是新时期中国全球战略的标志，而催生此项战略的则是全球频发的危机。
一、新时期全球危机征兆
中共十六大召开之际，正是全球政治形势进入新的危机高发之时，标志性事件就是震惊世界的“9·11”恐怖袭击事件。国际恐怖组织以非国家行为体的身份，对冷战结束后已经牢固确立霸权地位的唯一超级大国实施了沉重的打击，揭示了后冷战时期国际体系内部固有的矛盾已经达到一个新的阶段。这个阶段的特征是什么，学界有着众多讨论，其中美国国力在当时达到了历史上的巅峰是较为一致的结论。这个结论是由一系列事实和数据所支撑的。而且正是由于这个特征，使恐怖袭击的诡异性非常突出。
新世纪之初，美国政府更替，以小布什总统为代表的保守共和党人从克林顿政府接手的是一个底气十足的美国。美国国力的急剧上升主要得益于从20世纪80年代开始加速的经济全球化和高科技革命，美国主导了信息革命的主要进程，从计算机工业到互联网建设，美国的产业占据了主导地位，美国的跨国公司成为世界经济活动的主要角色。当克林顿政府交班时美国解决了政府财政赤字，并开始有较大规模的盈余。政治上美国主导的西方发达国家集团对苏联集团的“不战而胜”，为美国带来了“历史终结”式自信，成为世界体系的领导者，进而促使美国大力推进新自由主义意识形态，企图以所谓“华盛顿共识”一统天下。军事上美国更是集冷战时军备竞赛的余威，将军力扩张到了人类历史上从未有过的高度：美国一国的军费开支占世界军费开支的近一半。美国实力达到顶峰，与20世纪80年代美国学者保罗·肯尼迪在其著作《大国的兴衰》中所预言的帝国因过度扩张而导致衰落的前景形成巨大反差。在这个背景下，布什所代表的保守主义势力迅速掌握了话语权，企图塑造战后美国一直追求的“泛美国永久领导权”，[①]即在美国领导下得到其他发达国家辅助的世界经济和政治体系。这是1971年“布雷顿森林体系”的金本位制崩塌以来美国地位重新登顶的转折。
“9·11”事件对美国的顶峰地位是一次意外的打击。此前，美国在科索沃战争及其他冲突中都保持了超强势地位，但国际恐怖组织的意外袭击动摇了这种看似不可撼动的强势地位，以至于最终迫使美国将其全球战略的重心转移到反恐，并连续发动了两场对伊斯兰国家的战争。这些事件对国际体系产生了深远的影响。
从政治上看，美国在过去近10年的大规模军事行动并不是顺势而为的。虽然恐怖袭击造成大量平民伤亡是文明社会不能接受的，美国也因而赢得普遍的国际同情，但美国随后发动的战争却不是建立在国际共识基础上的，特别是在取得军事胜利以后，美国及西方盟国在阿富汗和伊拉克的长期驻军及当地不断加剧的动乱，以及美国随后推出的“大中东计划”等战略设想，在国际上引起广泛的争议，而久拖不决的战争更使美国背上沉重的负担。美国学者约瑟夫·奈在“9·11”十周年之际接受采访时认为，“美国为9·11付的账单根本没办法计算，这个世纪的头十年，世界经济的重心逐渐东移至亚洲，而美国却把所有精力都投入在中东的错误战争中”。[②]另一位美国学者迈克·哈特更直言不讳地评论道：“布什主义和美国单边主义的破产，不是因为美国换了一个更加仁慈和品德高尚的领导人，而是因为美国没有能力再那么单干了。美国已经不再具有称霸世界的军事势力、经济能力、文化和政治力量了。现实是美国的那种政治妄想早已经失败。”[③]
美国从鼎盛开始走向国力下降的标志是2008年爆发的国际金融危机。很多学者认为美国的国力下降“并没有从根本上改变西方大国主导国际体系和国际规则的战略优势……但西方大国意识到国际体系出现于己不利的力量转移，开始调整战略策略”。[④]以美国为首的西方国家调整策略是新时期国际体系发生的最重要趋势之一，这些调整包含了诸多方面，其中的一个主要方面是发达国家对新兴大国的策略。西方大国通过二十国集团（G20）这样的机制，试图使国际体系继续朝着有利于发达国家主导的方向发展。但发达国家能否如愿却并不仅仅取决于它们的意志，事实上当前国际体系已经体现出来的危机征兆正在蔓延，从美国的金融危机衍生出民众的不满，到欧洲持续发酵的主权债务危机，都预示着新的不确定性正在加速累积，而新兴大国在这个过程中的行为选择可能是决定国际体系发展方向的主要因素之一。这构成了中国在新时期构筑对外战略的主要背景。
二、中国和平发展战略的基础
党的十六大针对新时期迅速变化的国际形势提出:“本世纪头二十年是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”,[⑤]在此阶段，中国将坚持和平发展战略，营造有利于中国发展的国际环境。这个战略的基础是改革开放前20年的国家发展战略。邓小平在改革开放初期提出和平与发展是当今世界主要趋势的思想是中国新时期和平发展战略的理论根源，但两者关系绝非是简单复制。邓小平提出的和平发展思想主要是对世界大势的研判，新时期的和平发展战略则是根据现行国际体系和正在出现的新的力量对比形势提出的中国对外战略基本架构，以中国为主，两者的理论渊源关系则体现在20世纪最后10年中国对外战略的制定和实施中。
冷战结束后最初10年是中国对外战略的攻坚时期。面对不利的国际形势和一超独霸格局，中国对外战略面临的主要挑战是应对冷战结束的冲击，抵制西方在国际体系中攻击和孤立中国的图谋，在“韬光养晦，有所作为”方略的指引下构建对外大战略。这不仅涉及中国与美国等主要大国的关系，也与中国的周边政策及对发展中国家方针有密切联系，同时如何正确处理内政与外交的关系，即统筹两个大局的问题也被提上重要议事日程，要求中国在后冷战初期自由主义意识形态喧嚣一时的国际环境中，对自身的地位和作用有清醒的认识和明确的把握。
20世纪90年代，中国对外战略整体上坚持邓小平制定的大政方针，通过对中国对外政策主要构件的阐述，完整建构了中国全球战略的基本概貌，“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”。[⑥]这四大构件第一次多方位阐述了中国对外战略的主要范畴和切入点，并在操作层面上列出了优先顺序，使中国对外战略具有宏观前瞻与微观掌控相结合的特点，是中国对外战略制定进程的一个重要进展，也为新时期中国全球战略的推出奠定良好的基础。在这个时期的对外战略指导下，中国成功突破西方合围，冷静面对不利国际环境，坚持改革开放和经济发展，坚持不搞对抗，加快“入世”进程，加快与外部世界融合进程，实现强国战略第一阶段目标，于2000年GDP突破万亿美元大关。[⑦]
三、和平发展战略的内涵
十六大以后，中国国际环境发生急剧变化。美国突遭恐怖袭击后转移战略重心，先后发动阿伊战争，并寻求包括中国在内的国际支持，令中国国际环境产生重大变化。中央的战略机遇期判断抓住国际形势于中国有利的因素，审慎判断正在出现的新形势，促使中国发展顺利跃入新阶段。
和平发展战略的先声是学界的“和平崛起”说，主要由时任中央党校副校长郑必坚提出，该说提出与西方在新世纪初盛行的“中国威胁论”密切相关，旨在打破西方宣扬的大国兴起必导致战争冲突的所谓“规律”。郑必坚接着又在美国的《外交》双月刊上发表关于该命题的重要文章，[⑧]激起中国学界的热烈讨论，包括对该命题用词提出异议，认为“和平发展”比“和平崛起”更为准确，但这个争论并没有影响其战略性意义的体现。[⑨]“和平崛起”理论的提出引起了中央高度关注，因其涵盖中国在新时期应奉行何种对外战略的至关重要方面，并最终演进成中国的和平发展战略。
和平发展战略是十六大以后最重要的对外方略，标志着中国对外战略进入一个新的发展阶段，与中国进入新世纪后国力迅速发展、国际地位提升及国际形象发生显著变化有密切联系。改革开放前20年的成就为中国在新时期的加速发展创造了条件，也为新时期对外战略的深化发展提供了平台，在此基础上，和平发展战略提出新的目标，创造性运用新的手段，发挥现实和潜在的影响，从而使该战略成为中国新时期崛起于世界舞台的标志，具有深刻的内涵。
和平发展战略的目标是紧紧抓住本世纪头20年重要战略机遇期，充分利用一切国际有利因素，为中国改革开放创造和平稳定的国际环境，从而为实现下一步发展目标，即使国家经济总量在接下来的20年内再翻两番、全面建成小康社会的目标，打下良好基础。后来的发展证明这个目标留有充分余地，中国经济总量在接下来的10年实现翻两番，在2010年超过了6万亿美元，[⑩]成为世界第二。这个惊人增长是对和平发展战略的最好阐释。实现这个目标有着众多条件，国际环境是其中重要一环。中央抓住国际形势变化中于中国有利因素，提出以和平与发展为主旨的对外战略，不但在理论上驳斥“中国威胁”论，而且在政策实践中向世界展示中国发展对世界的贡献，准确解释了中国发展离不开世界和平与繁荣和中国的发展促进世界和平与繁荣的相互依存之理，在国际上产生深刻反响。
和平发展战略进一步扩大了中国对外政策的杠杆手段。在“坚持韬光养晦、积极有所作为”方针指引下，以后冷战时期已经成熟的外交政策构件为基础，根据中国国力日益走强、国际地位大幅提升、加快实施“走出去”战略的现实，进一步提炼出公共外交、人文外交、民间外交、海外领事保护及参与国际海上运输护航等，并随着中国对外开放的深入发挥着重要作用。过去10年，国际形势剧烈变动，威胁中国根本利益及世界稳定的事端层出不穷。每当危机来临，中国对外战略都面临新的考验，无论是十多年前的撞机危机，还是今天呈现逐步升温的南海主权和权益争端，或者是持续多年的朝鲜半岛核危机与周边地区动荡，或当前仍在蔓延的西亚北非地区大规模动乱。中国对外政策手段的日益完备为应对危机提供了保障，并通过这些手段，如主持六方会谈坚持和平解决朝鲜核危机，紧急动员从利比亚大规模撤退中国公民，在解决叙利亚动乱进程中坚持维护地区稳定和国际关系基本准则等，向世界展示了和平发展战略的政策措施。这在某种意义上也是逐步向世界亮出了中国的外交资源和根本目标，为中国发展所需的国际和平环境创造了条件。有些观点试图用“软”或“硬”来评判中国在新时期的外交战略，但这种评判方式本身是有缺陷的。正如中国外交部部长助理、政策规划司司长乐玉成所指出的那样，这种评判方式过于简单，并不能说明中国外交在日益复杂的局面中采取的应对方式和结果，不同的评判者因立场不同而可能得出大相径庭的结论，而从政策实践角度看，“智慧比拳头重要”。[11]
和平发展战略在国际上产生的影响或可分为现实的与潜在的。在现实层面，该战略一经提出立即引起国际舆论的高度关注，郑必坚的相关文章发表在美国最具影响的政论刊物，在美国学界和政界都引起反响。从“和平崛起”到“和平发展”，中国领导人在重大国际场合详细阐述了该战略的根本思路和追求目标，强调中国在“9·11”以后出现的新形势中与国际社会站在一起，中国无意挑战现行国际体系，而是以负责任大国承担应负的国际责任，与广大国际社会成员合作协调，共同促进世界和平与稳定。国际金融危机后，中国领导人多次阐明中国立场，希望与发达国家加强合作，提供中国力所能及的帮助，共克时艰，加快世界经济复苏，并积极推动世界经济管理体制改革。中国政策与只强调对抗的斗争哲学可谓有天壤之别，标志着中国和平发展战略在新形势下正在政策领域引领深刻变化。
和平发展战略的潜在影响体现在国际社会对中国崛起为全球大国的看法也悄然发生了变化。国际上对中国高速发展终将成为全球大国基本不持异议，但成为什么样的全球大国争议较大，其中将中国视为威胁的看法在舆论中较为突出。和平发展战略的提出及中国相关政策实施，向世界揭示了中国战略目标，起到较大的拨乱反正作用，特别在发展中国家产生了很大影响。在过去的10年中，中国大力促进与周边国家、非洲和拉美国家等的经贸交流，大量免除最不发达国家的债务，加快与相关国家和地区组织签署自贸协定步伐，对发展中国家的产品给予关税优惠。对一些有争议的政治、领土、权益和经贸等方面的问题，中国反复强调和平解决争端的重要性，在可能的情况下尽量作出政策调整，显示中国泱泱大国的气度和眼光。在国际体系范畴，中国更坚持自身的发展中国家地位，突出和平与发展两大主题对发展中国家的重要意义，并以中国自身发展的成就和经验成为该战略的最佳例证，在国际学界亦产生深远影响。
四、和平发展战略的阶段性布局
和平发展战略的核心是以和平外交促进营造发展所需的和平国际环境。如邓小平所说，国际政治和经济的核心问题是发展问题，中国和平发展战略的真正核心也是为发展服务。这在具体实施上根据发展任务和目标不同而可分两个阶段。
第一阶段大致为十六大以后的最初5年，中国在相对有利于中国的国际形势下，充分利用美国忙于打反恐战争，加快中国建设周边环境步伐，同时仍然坚持“韬光养晦，有所作为”的低调策略。在这个阶段，中国对外战略的重心逐渐转向主动，大力推行对东南亚、南亚和中亚等周边地区的睦邻友好政策，取得显著成效，这也是后来西方提出“中国利用美国反恐打造势力范围”这种无端指责的根源。而中国在此期间通过支持国际社会共同反恐等战略举措扭转了小布什上台之初将中美关系定位为战略竞争的不利氛围，使中国的大国外交得以进一步推进和发展。在发展中国家方面，中国重点落实在非洲和拉美，特别是对非战略取得重大进展，于2005年出台“中国对非洲政策文件”，为下一阶段的中非关系奠定良好基础。这一阶段或可概括为“宏图初展，进取与低调并行；成果斐然，机遇与挑战共存”。
十七大以后中国国际地位有新进展，成为中国新时期对外战略的第二阶段。中央在十六大预测的战略机遇期进一步成熟，不但使中国在经贸方面与世界体系结合更为紧密，而且在政治安全领域也展现出宏大战略布局。以中美关系为代表的大国关系更加深入发展，包括美国政要在内都承认此阶段中美关系为历史最好；与欧洲关系进入长期谋划阶段，双方分别发布相关政策文件，表明中欧关系逐渐摆脱互相猜疑进入更深入相互依存阶段；与日本关系也取得阶段性进展，双方努力建立战略互惠关系，虽然目前这还是愿景，但与本世纪初期双边政治关系不断下滑相比，已有很大进步。和平发展战略在中国与大国的合作互动中得到最佳表述，为中国发展提供了新的空间。正是在这个阶段，中国国力取得惊人发展，至国际金融危机爆发之时，中国实际力量已跃升至全球大国地位。中央适时提出“坚持韬光养晦，积极有所作为”方针，重新全面阐释了和平发展战略，其核心是坚持战略机遇期判断，以合作为主旨，不主动挑战现行国际体系规则机制，以建设和谐地区与和谐世界为主导，向国际社会及时传达了强大起来后的中国如何看世界的信息。
和谐世界思想的提出标志着中国对外战略进入更高阶段。在2007年10月召开的党的第十七次代表大会上，胡锦涛所作的政治报告明确提出， “共同分享发展机遇，共同应对各种挑战，推进人类和平与发展的崇高事业，事关各国人民的根本利益，也是各国人民的共同心愿”。中国主张“各国人民携手努力，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界”，因为“中国发展离不开世界，世界繁荣稳定也离不开中国”。[12]中国领导人随后在各个重大国际场合多次阐述和谐世界的战略与目标，成为中国在新时期对外战略的重要阶段。该阶段的主要特征是中国国力迅速上升与美国为首的发达国家面临重重困难以及围绕此现象产生的各种矛盾和问题。2010年中国经济总量超过日本，在世界引起广泛反响。在此关键时刻，中国对外战略通过积极参与20国集团峰会等世界危机管控机制，展示中国对外战略基本态势仍是寻求化解矛盾、减少摩擦、增加信任、坚持合作，这些基本面在新世纪最初10年中国全球战略中占有最重要的地位。与此同时，敌视中国崛起的国际性现象在本阶段也有所上升。如何应对大国关系和周边地区出现的新挑战，成为本阶段对外战略最重要的任务，其中处理周边问题与矛盾的重要性逐渐突出，某些邻国企图利用域外势力在与中国有争议问题上取得先机，使中国睦邻友好政策受到考验。中国坚持以谈判和解姿态化解矛盾，但由于解决矛盾难度较大，涉及各方核心利益，预期周边问题将在下一个10年成为中国和平发展战略的最大挑战之一。
五、与其他大国全球战略比较及中国和平发展战略的前景
新世纪前10年国际体系发生深刻变化，各大国为处理新问题纷纷提出各自的全球或对外战略。如小布什上台后不久为应对国际恐怖主义问题发布“国家安全战略报告”，提出“先发制人”战略；奥巴马接任后于2010年继续发布“国家安全战略报告”，则将使用军事手段视为外交政治手段之后的最终选择。欧盟于2003年发布其历史上首份“安全战略报告”，针对国际反恐、伊朗核问题等提出欧洲的统一立场，成为审视欧洲安全政策的重要文件。日本在国家层面上尚无全球战略报告，但值得注意的是日本一再发表“中国安全报告”，显示日本正加强针对中国的战略性布局。俄罗斯则在2009年首次发布“国家安全战略报告”，强调能源在俄未来战略布局中的地位，并声称要维持与美国的核均势。从宏观角度观察，大国的全球战略具有一定相似性，既强调维护国家利益的必要，也坚持与自身价值观相应的国际观，都有一定的前瞻性。但中国对外战略与美俄等的类似战略仍有较重大区别，如美国的全球战略强调维护当前秩序的重要性，并由此推断出维护其在世界范围之主导地位的重要性，这是由美国在当今国际体系的地位和利益所决定的。欧盟和日本的战略报告更关注具体问题，且不具有全球战略谋划的意义。俄罗斯2009年颁布的国家安全战略报告则强调能源在其未来战略布局中的地位以及维持俄美核均势的决心，反映出俄不甘全球大国地位失落，希望利用自身所长强化其全球地位的诉求。与美俄等相比，中国对外战略姿态较低，无论是和平发展理论还是和谐世界思想，都集中在表达中国希望与国际社会合作的政治意志，这个做法客观上极大降低了中国“咄咄逼人”形象，也与中国自改革开放以来在国际上表现的姿态相一致。
2012年以后国际体系将继续呈现中国国力加快上升和美国努力守成维护既定地位和利益的平行现象。据此，中国对外战略在21世纪第二个10年应可适当调整姿态，从比较低调转向以提高透明度为主的坚决态势，因中国大国地位客观上已形成，过于低调的对外战略可能导致误解。近年来西方媒体学界任意曲解“韬光养晦”策略便是一例。新时期前10年中国和平发展战略的重心在发展，未来10年或将更注重维护和平，体现中国负责任大国的实质。和平发展战略也许可表达为负责任大国的和平发展战略，以逐步突出作为全球大国的正面形象，应对预期可能有所发展的与大国的矛盾及周边问题。与前10年不同，未来10年的对外战略似宜明确以国家安全为第一要务，这实际也是目前所有大国的做法。中国过去强调对外战略的全面性，有其历史背景，今后或可调整，进一步明确中国国家安全战略为中国最高的战略设计，向世界展示中国新的全球形象。
综上所述，中国的和平发展战略在新时期前10年是中国成功崛起为世界大国的对外战略指导框架，也是中国在今后10年继续利用好战略机遇期的重要政策基础。和平发展战略经受了国际局势动荡和中国周边地区不断出现各种挑战的考验，证明坚持该战略的困难与因坚持而获得的成就是相辅相成的。随着中国国际地位的变化，中国制定全球性对外战略的必要性日益突出。从其他大国类似战略的目标来看，国家安全的重要性无疑非常突出，这或许对中国具有一定的参考意义。相信随着中国实现领导层的新老交替，进入新的十年后，中国必将会更加重视国际环境的塑造，在和平发展战略的基础上，制定全面积极可持续的全球战略，服务于国家全面建设小康社会的战略目标。
[①] “美国统治下的永久和平”（Pax Americana），从Pax Britannica衍生出来，意为按照英国的统治实现持久的和平。参见Robert W. Cox：Production, Power, and World Order-Social Forces in the Making of History, Columbia University Press,1987, p. 211。
[②] 约瑟夫·奈：“9·11与历史”，《东方早报》，2011年9月9日。
[③] 迈克·哈特：“美国从来都有强烈意愿去使用它的力量”，《东方早报》，2011年9月9日。
[④] 黄仁伟：“深刻认识国际政治环境考验的长期性复杂性严峻性”，《求是》，2011年第20期，第60页。
[⑤] 江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》（单行本），人民出版社，2002年。
[⑥] 这个概括并未见于中国官方发布的正式文件，但十六大政治报告关于外交和国际形势的阐述与这个概括无论是在内容上还是在表述的先后次序上都有着高度的一致性。见江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。
[⑦] 根据国家信息中心测算，2000年中国GDP达到8.9283亿元，按当时汇率计算，合1.0783亿美元。
[⑧] Zheng Bijian, “China’s ‘Peaceful Rise’ to Great-Power Status,’ Foreign Affairs, September/October 2005.
[⑨] 俞新天：《在和平发展合作的旗帜下——中国战略机遇期的对外战略纵论》，中共中央党校出版社，2005年， 第2—3页。
[⑩] 2011年国家统计局发布的2010年GDP最终核实为40.1202万亿元，如以1：6.4平均汇率计算，为6.2687万亿美元，比较2000年达到1万亿美元，扣除人民币汇率上涨因素，也远远超过两番，http:www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/sjxdtzgg/t20110907-402752625.htm。
[11] “乐玉成在中国外交回顾与展望研讨会上的讲话”，中国新闻网，2011年12月18日。
[12] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（单行本），人民出版社，2007年。
